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牛津札记 | 钱颖一的“改革第三种视角”是否适用于今

如何填补“信任赤字”,如何缓释权责集中
 
《国家为什么会失败》 一书在2012年出版后风靡一时。作者阿西莫格鲁和罗宾逊将不同国家的成败归于制度,差别就在广纳性制度和榨取式制度。
 
钱颖一教授在伦敦演讲的第二天,回到牛津,在我选修的《公共政策新经济学》课堂上,曾在麦肯锡工作近20年的Eric Beinhocker教授列出该书的核心观点,问同学们怎么看。
 
“它似乎只解释了国家为什么失败,没有解释国家何以成功。”于哈佛大学完成政府与经济双学位、曾为其家乡罗德岛州州长工作的一位美国同学令人意外地说道。发达国家的广纳性制度,仿佛是“凭空冒出来的”。
 
金融危机十年后,美国的转向对他国带来冲击,市场化改革面临新挑战。幸或不幸,自给自足、自主创新,成了不少国家转向的方向。
 
以放开、开放的普适原则为大方向,改革的执行考虑本地条件。钱颖一的这“第三种视角”,对于当下是否有现实意义?
 
1
 
如何到达“丹麦”,是发展学界一个有趣的辩题。1989年提出“历史的终结”一说的学者福山,在他于2011年出版的 《政治秩序的起源》一书中,借这个公民为全球范围内最快乐的北欧国度设问,“我们如何到达丹麦,我们对此毫无头绪,就连丹麦人自己也不知道。”
 
人常常陷入历史失忆症,不自觉地将制度作为给定的,忘了西方国家的制度也是早年试错、演化而来。而今,分叉的道路恰是现实,北欧国家便走上了一条与英美有所不同、对不平等问题应对更为有效的道路。
 
将适用于西方国家的制度空降到能力仍有差距的发展中国家,认为假以时日就能起效,这样的做法“天真得有点疯狂” 。自嘲在麦肯锡很擅长传布资本主义实践的Beinhocker教授如此坦言。
 
每个国家在他看来,都是一个进化系统,有其历史和路径依赖,重要的是作“更好的自己”,而不是另一个丹麦。
 
2
 
每个社会都需持续革新。过去40年间,中国的四个高速增长期都出现在改革、开放试验之后。金刻羽在评议钱颖一演讲时指出,每当一轮改革带来的红利耗尽,都是下一轮改革再次助推增长,先是上世纪70年代末的农业改革;紧接着是80年代初开启的一轮特区、开发区试验;然后是90年代的国企改革;之后便是新千年的“入世”。
 
今天,全球主要经济体的增长均因国内外因素承压,宏观政策可提供短期支撑。但在不确定性将维持较长一段时间的情况下,改革在各国均无可回避。
 
然而,社会极化、利益固化是各国共同面临的难题。改革和必要的妥协举步维艰。
 
犹太人极为重视教育。但在以色列,教育体系的两极分化却也很严重。我选修的另一门课《教育政策》由Yuli Tamir女士教授,她曾担任以色列的教育部长。
 
在教育领域推改革,她有切身体会,凡是谈公立私立这类牵涉意识形态的大问题,基本寸步难行,每种做法都会有人找出所有可能的反对意见。不过,着眼于具体要做的事项,人们倒有更大接受度。
 
于是,在被以色列总理任命为教育部长后、她的办公室门庭若市的那段日子里,她采取了这样的策略,凡是有人跑来说,“我能改革教育体系”,她基本听听就算;但每当有上门者提出可操作的具体建议,她都会一一记下,还请部分谏言者负责推进。
 
无论是Tamir教授将问题化小,还是钱颖一教授考虑本地条件、细致分析的办法,都有助于避免决策极端化;却也面临沟通、聚力困境。
 
身处一个高度不确定的世界,我们的本能都是想要一个答案、一个简单明了的政策良方,或是有简单易懂的操作手册可以诉诸。
 
不走极端固然适于象牙塔内,却很难让人们聚集到政治家身后。在大范围的沟通中,它们总是很容易失去声量,或是失真。在当今稀缺为主题、愤怒为底色的世界中,它们很难成为政治家优先支持、推动的议程。
 
错配如何解决?
 
3
 
2010年获得诺贝尔经济学奖的埃莉诺•奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)是迄今惟一一位荣获诺贝尔经济学奖的女性。通过对森林、渔场、地下水等共有资源的大量经验研究,她发现成功的公共品治理体系多是自下而上的,本质为利害相关者自治。她也因对公共品治理问题的研究获得诺奖。
 
针对搭便车、公地悲剧等常见的集体行动难题(CAP),她给出了一套设计原则,共8条,其中四条为,公共资源的使用者或会受政策规定影响的人,有权参与规则的制定、修改;他们的这项权利受政府或其它外部机构的尊重和维护;在本地社群内部,有一套当地人互相监督的机制;制定适当的惩罚机制。
 
简言之,就是将决策下放、缩小决策范围、保证权责匹配。本地人协商解决本地事。
 
2006年获诺贝尔和平奖的孟加拉国银行家尤努斯,也是因他“从社会底层推动经济和社会发展的努力”获奖。面对小额贷款这一世界性难题,他在孟加拉国创立的孟加拉乡村银行采取了一系列扎根当地的办法。
 
除了信贷员用当地人这一浙江泰隆银行也在采用的实践,孟加拉乡村银行还对其发放的更适应个体户需要的无抵押贷款,采用“团结组”的办法来确保还款,即这些当地人组成非正式小组、一起申请贷款,小组成员互相担任组内其他人的还款担保人。
 
在传统经济学的理性人视角下,很少有人会无私地担保、甚至帮助他人还款。但受邀来牛津做演讲的行为经济学家Sanjit Dhami通过他收集的数据向我们展示,这种当地人自治、互相支持对方改善自己经济状况的努力起到了很好的效果。社区内、小范围才有的熟人效应,是他提供的一个解释。
 
改革、决策的本地化,有助于减小搭便车、受益与付出不匹配的空间。反观范围太大、链条太长的社会性决策,往往面临被“大人物”绑架的困局。这或许并不是因为每个“大人物”都想为自己谋,也是囿于大目标、极端立场更容易被人记住。动员一个更大、更多元的群体,不得不诉诸如此做法。事后回头看,决策结果往往对大人物有益,普通人未必能切身受益。
 
2017年,美国联邦政府宣布退出《巴黎气候协定》后,包括洛杉矶、纽约在内的美国数百个州、市政府发表联合声明,称将继续落实《巴黎气候协定》的要求。这意味着,受益于化石能源业州市的利益,不会借联邦政府的政策取向,强加于其他更看重减排的州市,可谓摆脱“大人物”绑架决策的一个范例。
 
4
 
今年1月,面对没完没了的“黄马甲”暴动,一心推改革的法国总统马克龙决定举行一场为期三个月的 “大讨论”。他花了92个小时聆听愤怒的法国人的诉求。
 
讨论于4月结束,正如法国经济学家梯若尔所言,马克龙面临的一大难题是,法国公众的观点充满矛盾,比如黄马甲支持者们既想降低税收,又想增加公共服务。马克龙不得不用小幅减税平息众怒。但是如何填补因此进一步加重的债务负担,没人给出答案。
 
改革很多时候不就是陷在“鸡与蛋的困境”里?一位曾经在澳大利亚国库部担任部长顾问的同学坦言,关键就在人们对政府存在“信任赤字”,政府希望收税做事,民众不相信政府能将税收用好、或自己能从中受益。
 
耐人寻味的是,出于更好服务民众等多方考量,政府将权力上收、在经济生活中扮演更大角色等做法,却也弱化了民众对社会生活的参与意识和责任感。英国近几十年的社会演变就折射了这一点。
 
结果是,民众对于新形势、新问题,往往认为问题不在自己,对于变动被动、抵触。面对一个接一个的问题,以及难以达成共识的民意,多数政府只能先着眼短期,做“最小公约数治理”。
 
重建信任,或许得从小处着手。1994年,导致近百万人死亡的卢旺达种族大屠杀过后,新掌权的政府面临如何扶平民众创伤的艰巨挑战。政府研究认定,为下一代提供小学教育,是重新获取民众信任最可行的办法。
 
但政府却连让全国所有孩子上小学的资源也没有,于是,退而保证小学入学名额的分配公平、零腐败。看到至少有一些服务,卢旺达人逐渐开始交税。“这就是他们如何重新开始的。”牛津政府学院的院长Ngaire Woods对我说。
 
25年后,卢旺达已成为非洲国家近20年来发展的典范,近年的增长率均在7%-8%之间。
 
身处英国,我也有一个感受,尽管英国退欧这样的大问题三年下来双方仍然各执一词,但是在更日常事务的运作与协调上,社会依然秩序井然。
 
将决策下放,让更多人参与进来;个人也可以从改善小环境开始,助推体系革新。如果没有人站出来,改变永远无法发生。
 
5
 
中国40年的经济奇迹很大程度上也源于早年“摸石头过河”的探索,即钱颖一所说的“放开”。
 
对“一放就乱”的倾向,奥斯特罗姆给出的一条设计原则或可提供指引,处罚机制应设计为力度逐步加强,对初犯的惩罚相对轻、对惯犯的惩罚必须重。这也意味着,政府需要选择“正确的战斗”,将资源聚焦于市场不擅长的执法惩戒、纠正负外部性领域,保证惩罚是合适、且到位的。
 
“政府既要是有限,又要是有效的。”钱颖一的这个总结与他在哈佛的师兄、2014年获得诺贝尔经济学奖的梯若尔“政府规制应该是轻(light touch)而强(strong)的”的表述异曲同工。从这一视角看,几十年前订立的资本市场极低惩戒标准理当更新。
 
但无疑,这对个人也是个挑战。
 
在政府学院每位研究生都需完成的《政策挑战》角色扮演课上,考核打分的模式被设计为,组成一队的几位同学都给统一的分数。听闻这一打分方式,数位同学表达了不安,自己被队友搭便车了怎么办?
 
从去年这门课的经验看,“认为自己被搭便车了的同学数,远比真的被搭便车的同学多。”负责这门课的Kathik Ramanna教授笑着回应同学们。课下谈起,他还对我说,“大家都从现实世界中来到牛津,明白多数政策需要团队协作。”现实中,外界对协作结果的重视,也远比对个人在其中的贡献更高。
 
我们总是偏爱确定性,或一劳永逸;对与人协作的复杂性、试错的代价与不确定怀有本能的不安。然而,无论人生,还是改革,都更像一个旅程,而非落实一份愿望清单。
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