牛津札记 | 钱颖一的“改革第三种视角”是否适用于今-昨日与今日-财新网

如何填补“信任赤字”，如何缓释权责集中

《国家为什么会失败》一书在2012年出版后风靡一时。作者阿西莫格鲁和罗宾逊将不同国家的成败归于制度，差别就在广纳性制度和榨取式制度。

钱颖一教授在伦敦演讲的第二天，回到牛津，在我选修的《公共政策新经济学》课堂上，曾在麦肯锡工作近20年的Eric Beinhocker教授列出该书的核心观点，问同学们怎么看。

“它似乎只解释了国家为什么失败，没有解释国家何以成功。”于哈佛大学完成政府与经济双学位、曾为其家乡罗德岛州州长工作的一位美国同学令人意外地说道。发达国家的广纳性制度，仿佛是“凭空冒出来的”。

金融危机十年后，美国的转向对他国带来冲击，市场化改革面临新挑战。幸或不幸，自给自足、自主创新，成了不少国家转向的方向。

以放开、开放的普适原则为大方向，改革的执行考虑本地条件。钱颖一的这“第三种视角”，对于当下是否有现实意义？

如何到达“丹麦”，是发展学界一个有趣的辩题。1989年提出“历史的终结”一说的学者福山，在他于2011年出版的《政治秩序的起源》一书中，借这个公民为全球范围内最快乐的北欧国度设问，“我们如何到达丹麦，我们对此毫无头绪，就连丹麦人自己也不知道。”

人常常陷入历史失忆症，不自觉地将制度作为给定的，忘了西方国家的制度也是早年试错、演化而来。而今，分叉的道路恰是现实，北欧国家便走上了一条与英美有所不同、对不平等问题应对更为有效的道路。

将适用于西方国家的制度空降到能力仍有差距的发展中国家，认为假以时日就能起效，这样的做法“天真得有点疯狂” 。自嘲在麦肯锡很擅长传布资本主义实践的Beinhocker教授如此坦言。

每个国家在他看来，都是一个进化系统，有其历史和路径依赖，重要的是作“更好的自己”，而不是另一个丹麦。

每个社会都需持续革新。过去40年间，中国的四个高速增长期都出现在改革、开放试验之后。金刻羽在评议钱颖一演讲时指出，每当一轮改革带来的红利耗尽，都是下一轮改革再次助推增长，先是上世纪70年代末的农业改革；紧接着是80年代初开启的一轮特区、开发区试验；然后是90年代的国企改革；之后便是新千年的“入世”。

今天，全球主要经济体的增长均因国内外因素承压，宏观政策可提供短期支撑。但在不确定性将维持较长一段时间的情况下，改革在各国均无可回避。

然而，社会极化、利益固化是各国共同面临的难题。改革和必要的妥协举步维艰。

犹太人极为重视教育。但在以色列，教育体系的两极分化却也很严重。我选修的另一门课《教育政策》由Yuli Tamir女士教授，她曾担任以色列的教育部长。

在教育领域推改革，她有切身体会，凡是谈公立私立这类牵涉意识形态的大问题，基本寸步难行，每种做法都会有人找出所有可能的反对意见。不过，着眼于具体要做的事项，人们倒有更大接受度。

于是，在被以色列总理任命为教育部长后、她的办公室门庭若市的那段日子里，她采取了这样的策略，凡是有人跑来说，“我能改革教育体系”，她基本听听就算；但每当有上门者提出可操作的具体建议，她都会一一记下，还请部分谏言者负责推进。

无论是Tamir教授将问题化小，还是钱颖一教授考虑本地条件、细致分析的办法，都有助于避免决策极端化；却也面临沟通、聚力困境。

身处一个高度不确定的世界，我们的本能都是想要一个答案、一个简单明了的政策良方，或是有简单易懂的操作手册可以诉诸。

不走极端固然适于象牙塔内，却很难让人们聚集到政治家身后。在大范围的沟通中，它们总是很容易失去声量，或是失真。在当今稀缺为主题、愤怒为底色的世界中，它们很难成为政治家优先支持、推动的议程。

错配如何解决？

2010年获得诺贝尔经济学奖的埃莉诺•奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）是迄今惟一一位荣获诺贝尔经济学奖的女性。通过对森林、渔场、地下水等共有资源的大量经验研究，她发现成功的公共品治理体系多是自下而上的，本质为利害相关者自治。她也因对公共品治理问题的研究获得诺奖。

针对搭便车、公地悲剧等常见的集体行动难题（CAP），她给出了一套设计原则，共8条，其中四条为，公共资源的使用者或会受政策规定影响的人，有权参与规则的制定、修改；他们的这项权利受政府或其它外部机构的尊重和维护；在本地社群内部，有一套当地人互相监督的机制；制定适当的惩罚机制。

简言之，就是将决策下放、缩小决策范围、保证权责匹配。本地人协商解决本地事。

2006年获诺贝尔和平奖的孟加拉国银行家尤努斯，也是因他“从社会底层推动经济和社会发展的努力”获奖。面对小额贷款这一世界性难题，他在孟加拉国创立的孟加拉乡村银行采取了一系列扎根当地的办法。

除了信贷员用当地人这一浙江泰隆银行也在采用的实践，孟加拉乡村银行还对其发放的更适应个体户需要的无抵押贷款，采用“团结组”的办法来确保还款，即这些当地人组成非正式小组、一起申请贷款，小组成员互相担任组内其他人的还款担保人。

在传统经济学的理性人视角下，很少有人会无私地担保、甚至帮助他人还款。但受邀来牛津做演讲的行为经济学家Sanjit Dhami通过他收集的数据向我们展示，这种当地人自治、互相支持对方改善自己经济状况的努力起到了很好的效果。社区内、小范围才有的熟人效应，是他提供的一个解释。

改革、决策的本地化，有助于减小搭便车、受益与付出不匹配的空间。反观范围太大、链条太长的社会性决策，往往面临被“大人物”绑架的困局。这或许并不是因为每个“大人物”都想为自己谋，也是囿于大目标、极端立场更容易被人记住。动员一个更大、更多元的群体，不得不诉诸如此做法。事后回头看，决策结果往往对大人物有益，普通人未必能切身受益。

2017年，美国联邦政府宣布退出《巴黎气候协定》后，包括洛杉矶、纽约在内的美国数百个州、市政府发表联合声明，称将继续落实《巴黎气候协定》的要求。这意味着，受益于化石能源业州市的利益，不会借联邦政府的政策取向，强加于其他更看重减排的州市，可谓摆脱“大人物”绑架决策的一个范例。

今年1月，面对没完没了的“黄马甲”暴动，一心推改革的法国总统马克龙决定举行一场为期三个月的 “大讨论”。他花了92个小时聆听愤怒的法国人的诉求。

讨论于4月结束，正如法国经济学家梯若尔所言，马克龙面临的一大难题是，法国公众的观点充满矛盾，比如黄马甲支持者们既想降低税收，又想增加公共服务。马克龙不得不用小幅减税平息众怒。但是如何填补因此进一步加重的债务负担，没人给出答案。

改革很多时候不就是陷在“鸡与蛋的困境”里？一位曾经在澳大利亚国库部担任部长顾问的同学坦言，关键就在人们对政府存在“信任赤字”，政府希望收税做事，民众不相信政府能将税收用好、或自己能从中受益。

耐人寻味的是，出于更好服务民众等多方考量，政府将权力上收、在经济生活中扮演更大角色等做法，却也弱化了民众对社会生活的参与意识和责任感。英国近几十年的社会演变就折射了这一点。

结果是，民众对于新形势、新问题，往往认为问题不在自己，对于变动被动、抵触。面对一个接一个的问题，以及难以达成共识的民意，多数政府只能先着眼短期，做“最小公约数治理”。

重建信任，或许得从小处着手。1994年，导致近百万人死亡的卢旺达种族大屠杀过后，新掌权的政府面临如何扶平民众创伤的艰巨挑战。政府研究认定，为下一代提供小学教育，是重新获取民众信任最可行的办法。

但政府却连让全国所有孩子上小学的资源也没有，于是，退而保证小学入学名额的分配公平、零腐败。看到至少有一些服务，卢旺达人逐渐开始交税。“这就是他们如何重新开始的。”牛津政府学院的院长Ngaire Woods对我说。

25年后，卢旺达已成为非洲国家近20年来发展的典范，近年的增长率均在7%－8%之间。

身处英国，我也有一个感受，尽管英国退欧这样的大问题三年下来双方仍然各执一词，但是在更日常事务的运作与协调上，社会依然秩序井然。

将决策下放，让更多人参与进来；个人也可以从改善小环境开始，助推体系革新。如果没有人站出来，改变永远无法发生。

中国40年的经济奇迹很大程度上也源于早年“摸石头过河”的探索，即钱颖一所说的“放开”。

对“一放就乱”的倾向，奥斯特罗姆给出的一条设计原则或可提供指引，处罚机制应设计为力度逐步加强，对初犯的惩罚相对轻、对惯犯的惩罚必须重。这也意味着，政府需要选择“正确的战斗”，将资源聚焦于市场不擅长的执法惩戒、纠正负外部性领域，保证惩罚是合适、且到位的。

“政府既要是有限，又要是有效的。”钱颖一的这个总结与2014年获得诺贝尔经济学奖的梯若尔“政府规制应该是轻（light touch）而强（strong）的”的表述异曲同工。从这一视角看，几十年前订立的资本市场极低惩戒标准理当更新。

但无疑，这对个人也是个挑战。

在政府学院每位研究生都需完成的《政策挑战》角色扮演课上，考核打分的模式被设计为，组成一队的几位同学都给统一的分数。听闻这一打分方式，数位同学表达了不安，自己被队友搭便车了怎么办？

从去年这门课的经验看，“认为自己被搭便车了的同学数，远比真的被搭便车的同学多。”负责这门课的Kathik Ramanna教授笑着回应同学们。课下谈起，他还对我说，“大家都从现实世界中来到牛津，明白多数政策需要团队协作。”现实中，外界对协作结果的重视，也远比对个人在其中的贡献更高。

我们总是偏爱确定性，或一劳永逸；对与人协作的复杂性、试错的代价与不确定怀有本能的不安。然而，无论人生，还是改革，都更像一个旅程，而非落实一份愿望清单。

“财新·牛津访问学者奖学金”项目由万科公益基金会资助

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